正确把握电力市场化改革方向

作者: admin 分类: 娱乐 发布时间: 2019-08-14 11:04

  党的十八届三中全会将对全面深化改革作出部署,新一轮改革再次激发起社会各界的热情和期待,各领域改革的讨论迅速升温,电力改革也随之再入公共视野。

  变革是永恒的,没有变革就没有创新的活力,没有变革就没有时代的发展与进步。中国电力工业,也是在不断变革中发展壮大的,事实上,纵观新中国电力发展,改革从来就没有停顿过,而且中国电力行业的改革一直走在同类行业的前列。深化电力改革,必须实事求是地厘清中国电力的历史和现实,厘清国际同行的优劣得失,努力探寻改革应该做什么、可以做什么和怎么去做。

  前行中的电力改革

  新中国成立之初,电力工业都分散在各地,属于军事管制的范畴。新成立的燃料工业部只直接领导华北地区少数几家电厂和电力公司。1949年至1952年,各地电力工业逐渐划归燃料工业部集中管理,完成了新中国对于电业管理的第一次集中。燃料工业部成立了电业管理总局和东北、华北、华东、中南、西南、西北六个区域电业管理局,形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。

  1955年7月,一届二次人大通过,电力工业部成立,进一步强化电业的集中管控,撤销了六大区域电管局,各省电力工业直接由电力部管理和领导。这也是由电力部直接领导各省、市电力工业的唯一一个时期。随着各省级电业管理机构逐步充实,电力工业形成中央和地方相结合、以中央领导为主的管理体制。

  1958年,水利电力部成立,适逢大跃进思潮汹涌之时。水电部将电力全部下放给各省独立的工业体系,水电部只负责两个跨省跨区电网,即京津唐电网和吉林-辽宁电网。这是中国电力管理体制的第一次拆分。3年后,国家发现分省的电力体制存在很多弊端,极大影响了电力工业的统一性和安全性,而且出现了严重的缺电局面,故不得不将电业管理权上收,实行以中央为主体的管理体制,并已形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。这是第二次电业管理权的集中。

  1966年文化大革命开始,1967年水电部军管,又一次把电力工业管理权下放给地方政府。

  1975年,恢复水利电力部。国务院明确提出要加强电网统一管理,跨省电网必须实行以水利电力部领导为主的体制。水电部上收了东北、北京、华东电业管理局和四川省电力工业局。这是新中国成立后的第三次集中电业管理权。

  改革开放以后,电力管理体制进入了改革探索的时期。1979年2月,国务院第二次成立电力工业部,再次强调电力工业是建立在现代化技术基础上的大生产,必须实行高度的集中统一管理。在随后的发展中,无论是第二次成立水利电力部,第三次成立电力工业部,还是后来改组成立国家电力公司,中国电力管理体制始终坚持了集中统一管理的原则。

  1979年至1997年期间,实施了政资分开、发电市场投资主体多元化改革,在发电市场引入了新的投资主体,结束了发电市场独家经营的局面。电力管理体制仍政企合一,垂直一体化经营。1998年至2002年,实行政企分开,公司化改组的改革,但仍保持垂直一体化经营方式。

  2002年实行的电力体制改革,可以说是新中国成立以来最大胆的一次尝试。上世纪90年代,新经济自由主义思潮澎湃,世界范围内掀起电力市场化改革的热潮;加之国内对于改革的期待和呼声一浪高过一浪,电力改革就在这样的形势下启动了。改革效仿了盛极一时的英国模式。原国家电力公司拆分,成立电监会,从而进入厂网分开、政监分离的阶段。国家发改委、国资委、能源局、电监会等部门分别承担相应的政府管理职责。

  到2012年底,全国装机容量已达11.4亿千瓦,仅次于美国,跃居世界第二位,增长了近3倍;220千伏以上变电容量达22.8亿千伏安,增长4.3倍。电力技术发展、科技创新水平有了极大提高。成就的背后,也不能忽视改革带来的问题。电力市场尚未形成,科学的电价形成机制尚未建立,电力立法、政策均未落实,电力规划的管理不到位,发电企业无序竞争,环境污染问题日益突出等等,这些问题表明,电力的改革还需继续。

  它山之石未必能攻玉

  一说到电改,不少人似乎都有一个印象,就是国外尤其是发达国家都已经进行了各种拆分,输配独立、调度独立、交易独立、配售独立,充分竞争,总之就是一个拆字了之。但实际远非如此,各国电力体制改革没有规定动作,模式也是五花八门,都是由本国的客观条件决定的,同样是西方工业化国家,美国、法国等国家并未照搬盛极一时的英国模式,是因为他们各自都有不同的条件限制,选择了适合自己的改革路径。这些特定的限制条件不仅包括电力市场发展水平,还包括资源状况、经济体制,甚至社会和文化价值上的差别。

  从发输配售环节的关系看,世界电力体制主要有四种模式:一是一体化公司,目前欧洲和美国的大部分电力公司保持这种状态,只在集团内部根据市场化的要求实行了业务独立,成立分公司或子公司;二是输配分开,输电从其他业务中分离出来,成立独立的输电公司,包括英国、北欧、意大利、西班牙及东欧一些国家,其中英国是实行了彻底分拆后,在市场作用下发电和配售电又重新实现了合并,采用内部业务独立模式;三是厂网分开,也就是发电分离、输电和配电保持一体化,如韩国、新加坡和加拿大第一水电等公司;四是发电、输电、配电、售电完全拆分,分别建立独立企业,主要是阿根廷、俄罗斯,通过分拆实现私有化是这两个国家改革的共同点,而俄罗斯在2012年又重归输配合一。

  从调度、交易和电网运营机构的关系看,存在两种模式:一是电网和调度一体化,欧洲所有国家都采用这种模式;二是电网和调度分开模式,美国独立运行机构采取了这种模式,这与美国多年来电网企业较为分散的特点相适应。

  由此可以看出,世界电力体制改革模式林林总总,并不像媒体宣传的那样都是拆散打碎的。相反,世界电力改革进程中表现出来的一些特点和新趋势,更值得我们深思。

  第一,不同的电力工业发达程度、市场成熟程度的国家,电力体制改革的目标和着眼点不同。对于英美等成熟的电力市场,改革的焦点是降低电价、提高效率;而对于发展中的电力市场,改革的焦点是吸引投资,扩建基础设施,以保障电力的可靠供应。例如英国在电力改革时,国内已经出现了经济增长缓慢、电力装机富裕的后工业时代特征,1986年-1990年英国的GDP增长率仅为3.3%,发电量年均增长率为1.5%,而装机备用率达35%左右,远远超过15%的国际一般标准。

  其二,世界电力市场化改革,大多将焦点置于建立完善的市场机制。各国在电力体制改革之初,都制定了相应的法律来保障电力市场的有序运行,同时规定了市场的竞争规则、准入条件、竞价机制等。英国在改革的前一年即通过了《1989年电力法》,对电力市场化运行规则作出规定;美国在电力改革之初的1992年-1999年连续颁布了包括《能源政策法案》在内4个法案,保证改革的有序推进。所以,电力体制改革要坚持立法先行、规则引路,完善的市场机制才是开展竞争的最好保障。

  其三,产权式业务拆分已经不再是电力市场化改革的必备条件,并且出现了重回一体化的新趋势。例如英国在体制改革后,各家电力公司之间频繁的兼并重组,经过20年的发展,发电企业和配售电企业重新合并,目前有6家发电-售电一体化公司,占总体市场份额88%以上;新西兰5大发售一体化公司占据了售电市场份额的97%;俄罗斯也在近期提出计划重回输配合一模式。

  世界主要国家的电力改革,同时也暴露出诸多问题不容忽视:

  一是电力事故频发。电力企业拆分后,由于发电、电网、调度之间的协调成本增加,造成电力事故频繁。去年发生的印度大停电,原因之一就是协调环节多,调度命令得不到落实。有数据显示,全球近20年来损失负荷超过500万千瓦的电力事故共有22次,大多发生在进行破碎式改革的国家。

  二是电力投资不足,安全隐患增加。尤其是进行了私有化改革的国家,逐利成为各电力企业的最主要目的,加之各国在改革中缺乏鼓励投资的机制,造成电力投资严重不足,系统备用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英国政府决定推进建设核电站计划,但市场化手段是否能够实现这一计划,很多专家表示怀疑。

  三是本土电力企业国际竞争力下降,威胁国家能源安全。例如英国改革后,本土电力公司几乎全部被国外企业兼并,国家能源命脉握于他人之手。到目前为止,世界十大供电投资商,已没有一家英国公司的位置。正是有鉴于此,法国在电力改革中坚持法国电力公司的垂直一体化模式。法国电力公司占本国电力市场份额的90%以上,就是意在维持本国企业的国际竞争力,保证能源安全。与此同时,该公司还先后兼并了英国、德国、比利时等多家大型电力公司,集团50%的营业收入来自法国境外业务和非电业务。

  由此看来,确定电力改革目标和方式,必须充分考虑本国的政治、经济以及电力体制的具体情况。世界各国的电力改革模式各自不同,而且还都在逐渐探索之中,盲目效仿,恐怕只会换来东施效颦的尴尬。

  电力改革要解决的根本问题

  电改的目的到底是什么,这似乎是一个不值一提的问题,但实际上却有不少人把手段当作目的,把打破垄断、引入竞争等作为改革的终极目标,实则大谬不然。任何一个改革,目的永远应该是解放生产力,推动科技进步,提高人民生活水平。电力工业改革最核心的问题是引入竞争机制,建立高效的市场机制,让市场在资源配置中发挥基础性作用,最根本的目的是:一要确保电力的安全可靠供应,二要实现电力清洁可持续的发展;三要提供经济的、能用得起的电力。

  首先,关于确保电力安全运行可靠供应的问题。对电力行业来说,任何改革必须以确保电力的安全运行可靠供应为目的。电力安全的基础就是必须有一张坚强可靠的电网,有充足的电力供应。我国长期电力供应紧张的局面正在扭转,但电网建设特别是配电网依然严重滞后。在相当长时间内,我国电源和电网的投资之比一直维持在7:3左右,而欧美国家的这一比值为4:6。尽管近几年全国电网年均投资达3000亿元左右,和电源投资相比也只是勉强做到5:5,仍没有达到国际同行的水平。中国电网历史欠账太多,安全隐患始终存在。

  中国目前正处于高速发展时期,不仅对电力供应提出巨大需求,而且对电力安全也提出越来越高的要求。全国每时每刻都在创造着巨大的经济效益,大停电是经济社会不能承受之重。按GDP计算,像上海这样的城市,假如停电一小时,就将造成约55亿元的巨额损失。客观地说,现在电力发展中尤其是电网还不能完全满足经济高速发展的需求,电网问题特别是安全问题,仍然像是达摩克利斯之剑,随时可能落下来。中国如果出现像印度那样三分之一国土大面积停电,经济损失可能都是万亿级的。大停电造成的公共成本也会让社会难以承受。

  其次,关于电力的清洁可持续发展问题。自去年冬季开始,我国东部地区发生的大范围雾霾天气,已经上升为公共事件。环境问题,归根结底就是人民群众的生命健康问题。雾霾的出现,虽不能说全是由于能源消费引起的,但与能源消费的方式与布局有着很大关系。例如,长江沿岸目前平均每30公里就有一家电厂,南京到镇江段电厂平均间隔更是只有10公里,环境容量已经严重饱和。这些电厂每天释放出的大量废气,是雾霾的重要参与者。而且,要保证中国这架庞大机器的高速运转,所需要的能源总量是非常巨大的。2012年,中国的能源消费总量达36.2亿吨标煤,仅增长量就相当于英国、瑞典、葡萄牙三国全年能源消费量的总和,随着工业化进程的加快,这种情况在相当时间内还将持续下去。预计到2015年,全国的能源消费总量将达到42.6亿吨标煤。因此。我们不能再按照老路子走下去,而要转变发展方式,要调整能源消费结构、生产结构和空间结构,发展清洁煤发电技术,发展可再生能源以及核能发电。

  能源的清洁发展是能源可持续发展的必然要求。东部地区既要解决环境污染问题,又要保证能源可靠供应,这就要提高电力在能源消耗中的比重,发展清洁能源,采用大型水电、新能源发电基地和大型火电基地的远距离输电,扩大外送规模。因此,电网也将成为电力清洁可持续发展的重要支撑。根据国家能源规划,到十二五末,中国清洁能源发电将占全国发电量的35%,但是中国的清洁能源,以及作为我国能源可持续发展保证的大型煤电基地大部分集中在西部和北部,距离负荷中心都有800-3000公里。没有远距离输电技术,较大规模地利用清洁能源就难以实现。

  第三,关于提供经济的、老百姓用得起的电力问题。就是要通过改革,促进和有利于劳动生产率、经济效益的提高。也即通过改革,不断提高经营管理水平,提高创新能力,促进技术进步,节约投资,减少费用,降低电价,从而使老百姓和社会企业都能用上充足、方便、清洁、经济上能负担得起的电力,让大家都能分享改革的成果,这同样也是改革的重要目的。

  走出改革的认知误区

  电力改革是企业改革吗?十年前的电力体制改革是拆分国家电力公司,十年后又有人将电力体制改革等同于拆分电网公司。电力改革似乎成了电力企业改革。但是,中国真正需要的是一场电力体制的变革。政府应给企业松绑,给市场增添活力。让企业成为规划执行的主体、项目决策的主体和市场竞争的主体。政府主要制订政策、审批规划、完善制度,加强对企业的监督。但目前的情况是,把改革的着力点都放在企业的分拆上,而政府的改革进展甚微。

  电力的改革已经十年,市场机制远未形成,首先是资源配置远非由市场决定,具体表现在项目的确定不是在规划指导下,由市场决定,而是由带有很大随意性的行政审批决定;科学电价机制尚未形成;与市场机制相配套的法律法规、政策等方面差距则更大,《电力法》沿用多年至今未能修改,能称得上建立了电力市场机制吗?所以,电力改革,绝不仅仅是企业的事,更不应是电力企业组织机构的拆分。政府、电厂、电网、电力用户,这些都是构成电力市场的硬件,而完备的市场运行机制是电力市场的软件,两者相适应才能实现市场效率最大化。试想,一台当今最先进的电脑,如果装上最古老的DOS操作软件,工作效率也高不了。

  电网统一、高效、坚强不好吗?少数人一论至电力市场化,立马就把责任推给电网,说这是因为电网公司垄断,由于电网单买、单卖所造成的。这种说法是严重的认知误区。本来一个统一、高效、坚强的电网的形成是电力事业和技术进步发展的必然产物,也是电力市场的物理载体,强大的电网是形成市场竞争的物质基础。人为的拆分电网不仅是一种技术的倒退,也是对统一电力市场形成和发展的阻碍。电网公司的作用就是建设并维护好能源运输的通道,实现电力高效输送配置。电网是最典型的自然垄断行业,谁去经营都是如此,要不就是每家电厂都要建设多套送出系统,每个用户都架设多条来自不同电网公司的线路。若如此,则必然形成大量重复、低效系统,这已被电网发展的历史所淘汰。所以,这种自然垄断是具有合理性的垄断。倘若企业借电网的自然垄断特性而谋取自身的超额利润,才是需要反对的。但我国电价都是政府审批,电网企业不具备谋取垄断超额利润的条件,且有政府的价格监管,如果出现一些电力交易价格上的不合理现象,那么政府监管的责任呢?这与电网的自然垄断何关?拆分电网之理又何在呢?

  大用户直供电就是双方的直接交易吗?大用户直供电是售电放开的重要内容之一,应当积极支持,并为进一步放开售电市场,探索市场运作机制和有效的秩序积累经验。但大用户直供电不应该绕过电网,只让发电企业和用户直接面对面的交易,这显然不符合现代市场体系运行的规律,由于缺少了流通环节,其交易必然是局限性的。电网是电力市场的物理载体,电网公司相当于电力市场的流通环节,流通行业本身就是商品经济的重要参与者,而且其发达程度反映了商品经济的成熟程度。所以对于直供电应当是供、需和输电三方签订市场运作方式相关的技术经济服务协议,不应简单的由供需双方签订供求合同来完成。这也可为售电侧放开积累经验,把电力改革进一步向前推进。

  正确把握电力市场化改革方向

  世界各国根据各自不同的条件与不同阶段的不同目标而选择不同的改革路径,也没有一个国家的条件是和中国一样的,也没有一个改革模式可以一成不变的照搬过来。改革的路径一定要根据自身的条件设计,不注意条件的差异性而采用别国的哪怕是成功的经验,改革也难取得预期的效果。

  我国过去十年的电力改革,实现了厂网分开,引入了竞争,也启动了竞价上网,组建了11家公司和电监会。十年改革有力调动了各方面的积极性和创造性,使电力有了巨大发展,技术装备水平有了极大提高,改革的成果辉煌。但电力的市场机制尚未建立,在电力资源配置中市场并没有起到基础性作用,科学的电价机制也未形成,相应的电力法律法规体系建设停滞不前。

  从上述十年改革的实际情况来看,新一轮电力体制改革的重点,应抓住以下几个方面:

  一是建立电力市场机制。形成与社会主义市场经济体制相适应的电力市场机制,发挥市场在资源配置中的基础性作用,逐步替代长期采用的行政审批、计划经济的配置模式,为此,要加快有关电力市场运作的法律法规、政策体系的建设,加强电力规划体系建设,确立规划的编制与组织制度,建立规范的论证、听证、评审、公布、备案和后评估制度,以及项目确定的招投标制度等。政府应成为规划组织实施者,又是服务者。

  二是形成科学的电价机制。要使电价能及时反映市场信息,发出供需信号,成为市场调节的有力杠杆。制定独立的输配电价,加强电价监管,大部分国家在放开售电侧市场之前,都制定了独立的输配电价体系,同时赋予发电企业定价权,这样,上游的价格变化可以准确传导至下游客户,客户的市场需求也可以顺畅地反馈给发电企业。所以,独立输配电价和发电企业自主定价权是放开发电侧和售电侧能否成功的关键环节。

  三是放开售电市场,实现竞价购电。一个独立的和非歧视性开放的电网是实现电力自由贸易的必要条件。从我国目前情况看,在保持输电、配电一体化的条件下,推进大用户与发电企业双边交易试点,最终扩大到全部用户,让用户具有自主选择权,这是世界大部分国家电力体制改革的内容之一,也是让全社会直观感受到电力改革益处的方式。这里的关键还是废除行政垄断的电价机制,先放开大用户选择权,继而逐步放开中小用户选择权,才能真正实现多买-多卖的市场格局。

  四是真正放开发电侧,实现竞价上网。这就要授予发电企业在国家统一规划指导下的项目建设自主决策权和自主定价权。众所周知,电力是一种最典型的同质性产品,高能耗电厂和低能耗电厂生产的电,对电网和用户来讲,几乎完全一样。在电价市场化的情况下,低能耗电厂成本低、电价低,市场就更认可;高耗能电厂成本高电价高,市场就排斥,这样才能发挥市场优胜劣汰的作用。

  五是构建统一开放的全国电力市场。市场越大,其配置资源的能力就越大,市场经济从一开始就是一种开放的经济,它追求的是广阔的交易资源,反对狭隘的区域壁垒,这是经济学界公认的道理。建立统一开放的全国电力市场,就可以让消费者能够在更广阔的范围内选择电力供应商,能够买到比周边更物美价廉电力产品。如同上淘宝网购物,商家散落在全国各地,同样的商品,如果远处的商家即便加上快递成本,也比去商场买更便宜,买家何必再去商场呢?未来的全国电力市场也是一样,北京的用户购买来自西北的电力,可能比京郊热电厂的还要便宜,这才是市场化,是真正能够给消费者带来实惠的市场化。

  电力工业关乎经济社会发展全局,关乎千家万户百姓生活,中国的电力改革必须立足中国的实际、解决中国的问题,服务中国的人民,本着对国家民族负责的态度,走中国特色的电改道路,推动电力工业的安全、清洁、高效、可持续发展,为实现中华民族伟大复兴中国梦贡献力量。

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